司法部全面推行规范性文件合法性审核机制显成效 “红头文件”满天飞和奇葩规定现象得到有效遏制

本报记者 张维 赵婕

一度存在的“红头文件”满天飞、内容奇葩的现象，正在得到有效遏制。

在日前司法部举行的媒体通气会上，《法治日报》记者了解到，党的十八大以来，党中央、国务院不断加强对行政规范性文件的制定和监督管理工作。尤其是在2018年12月国务院办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）以来，司法部将全面推行规范性文件合法性审核机制的组织推动工作作为重点工作进行部署。

“几年来，通过完善制度、健全机制、宣传培训、经验推介、调研督察等方式，积极组织推动各地各部门认真做好合法性审核工作，各地各部门文件数量得到控制、质量明显提升，提高了制度建设的质量和效率，人民群众的获得感进一步增强，为法治政府建设提供了有力的制度保障。”司法部行政执法协调监督局一级巡视员方军说。

制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，覆盖行政管理的各个领域，也就是日常所说的“红头文件”。规范性文件合法与否，直接关系政府能否依法行政和政府形象，直接关系群众的切身权益。

据方军介绍，近些年来，随着法治政府建设的加快推进，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效。但同时，乱发文、出台奇葩文件的现象还不同程度存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力，群众反映较为强烈。

党的十八届三中全会将全面推行行政规范性文件合法性审核机制作为重要改革任务进行部署。党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》都对行政规范性文件的制定和监督管理工作特别是行政规范性文件合法性审核机制提出明确要求。

2018年5月，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，通过严禁越权发文、严格制发程序、严格审核把关、坚持集体审议等11项措施加强管理。2018年11月，中央全面深化改革委员会审议通过了《指导意见》，并于2018年12月4日由国务院办公厅印发，部署在全国全面推行规范性文件合法性审核机制。

在司法部的组织协调、统筹推进、督促指导中，各地认真落实，努力探索，涌现出一批先进经验。

在上海，合法性审核作为文件制定的关键环节，已经在该市各级行政机关形成共识。据了解，所有提请上海市政府常务会议审议的规范性文件草案，必须经过市政府办公厅合法性审核。近3年来，平均每年经市政府办公厅合法性审核的各类文件约260件，对审核发现有问题的文件草案，均要求起草部门进行修改。

同时，上海坚持有件必备、有备必审、有错必究，加强对各区政府、市政府各部门规范性文件的备案审查。据统计，近3年来，平均每年市政府办公厅对约400件文件进行备案审查，对审查发现有问题的文件，均要求制定机关进行纠正。值得注意的是，备案审查纠错率正在逐步下降（2018年为16.22%、2019年为12.75%、2020年为11.62%），这也反映了上海的规范性文件质量正在稳步提升。

上海还在全国率先建立行政机关、法院、检察院三方共同参与的规范性文件审查衔接工作机制。对于疑难复杂的规范性文件，起草部门充分运用三方审查衔接机制，主动寻求司法机关的法律支持。

在江苏，去年底发布《行政规范性文件合法性审核规范》，这是全国首个给“红头文件”立规矩的省级地方标准。对哪些“红头文件”要经合法性审核、哪些“红头文件”会被重点关注等作出了明确规定。

值得一提的是，区域规范性文件合法性审核机制一体化建设也在过去一年实现了突破。2021年6月10日，在司法部行政执法协调监督局局长赵振华的见证下，上海市政府办公厅、江苏省司法厅、浙江省司法厅、安徽省司法厅负责人在安徽芜湖共同签署《关于长三角区域行政规范性文件合法性审核机制一体化建设的合作协议》。这是国内第一份有关政策文件的区域性合作协议。曾经困扰市场主体的产业政策或监管政策存在差异让企业无所适从等问题正在逐步破解。